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新修订《档案法》为档案主管部门增强执法刚性提供契机
作者:河北字字句时间:2020-12-21 21:26:38浏览量:

新修订的《中华人民共和国档案法》(以下简称“新修订《档案法》”)呼应了我国国家治理体系和治理能力现代化的要求,是档案主管部门做好新时代档案工作的基本行动指南和根本制度遵循。作为执法者,档案主管部门要强化运用法治手段解决新时代档案工作所面临新情况、新问题的行动自觉,充分借助依法治档方式,实现从“档案管理”到“档案治理”的转变。


新法公布,提供良好契机


法律的生命在于实施,“有法不依、执法不严”是对法律权威的极大削弱。新修订《档案法》的公布为我们进一步增强《档案法》执法刚性提供了良好契机,依法治档的历史进程翻开新的篇章。


1执法主体定位更加清晰


早在1987年公布的《档案法》就对档案行政管理部门和档案馆的职责分别予以明确,但是长期以来的局馆合一体制,一方面导致档案局不能集中精力做好档案业务监督指导工作,另一方面使得档案馆有“行政化”倾向,公共文化服务职能不够突出。新修订《档案法》将原法中的“档案行政管理部门”统一修改为“档案主管部门”,再次明确“县级以上地方档案主管部门主管本行政区域内的档案工作,对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导”,既是从法律层面对新一轮机构改革成果的确认,也是实现“政事分开”、落实依法治档的必然要求。


2执法依据规定更加明确


新修订《档案法》吸收了档案行政法规、规章和地方性法规中的合理规定,对档案主管部门、档案馆、档案形成单位等各类主体档案管理职责的规定更加明确,作为执法部门来讲,执法依据更加具体,可操作性也更强。新修订《档案法》明确了档案法的适用范围和应当纳入归档范围的材料;要求档案形成单位建立档案工作责任制,健全档案管理制度,按照要求及时归档并定期向档案馆移交档案;增加了发生变动或者撤销、合并等情形时移交档案的规定;要求档案馆按照规定接收档案,不得拒绝;增加了档案外包服务签订委托协议、约定服务内容、遵守安全保密规定等方面的制度安排,并增加了法律责任方面的规定。


3执法程序要求更为具体


新修订《档案法》用专门章节增加了“监督检查”的内容,为依法治档提供了最权威、最直接、最有力的法律武器。监督检查和违法案件处理是档案工作实践的一个短板。为解决这一问题,规范行政权力的行使形式,新修订《档案法》列举出监督检查的六类事项,对档案主管部门和档案工作人员开展监督检查的措施手段及应当遵守的规则作出明确规定。赋予一切单位和个人向档案主管部门、有关机关举报档案违法行为的权利,要求接到举报的档案主管部门和有关机关应当及时依法处理。档案行政执法直接影响个人或者组织的权利义务,关乎党和政府的形象,新修订《档案法》在强化档案主管部门执法权力的同时,也对行政权力的行使方式作了必要限制,赋予权力和约束权力是鸟之两翼,缺一不可。新修订《档案法》对执法程序的基本规定,为档案主管部门规范执法奠定了法律基础。


4执法效力效果更具威慑


法律的实施不仅仅是对法律规范的遵守,更是对法律所承载的价值理念的认可和向往。执法是形式最生动、感受最深切的普法方式,严肃开展档案行政执法和监督检查,是落实“执法必严、违法必究”的基本要求,同时也是在全社会树立档案法律权威的必要举措。新修订《档案法》对“法律责任”一章进行了扩充,根据档案工作实践,对给予处分和处罚的事项进行了局部调整,明确了行政处罚的数额幅度,增加了造成财产损失或者其他损害的依法承担民事责任的规定。


迎接变化,提前做好准备


距离新修订《档案法》正式实施时间越来越近,我们即将迎来执法依据和执法环境的重大变化,要提前做好各项必要准备工作。


1落实政治责任要有具体举措


新修订《档案法》旗帜鲜明地把坚持中国共产党对档案工作的领导写入法律,从根本上回答了档案“为谁而管、为谁所用”的问题,有利于把党的领导落实到档案工作全过程和各方面,有利于机构改革后充分发挥党管档案工作的体制优势,做到上下贯通、执行有力,确保档案事业沿着正确的方向前进。各级党委(党组)要主动承担起档案工作的主体责任,进一步建立健全党政机关档案工作责任制,推动党管档案工作立制度、建机制、有落实。各地党委办要把履行好档案行政管理职能作为重要职责,推动区县(市)档案行政管理职能刚性落地,确保档案行政管理工作有人抓、有人管、有人干,推动建立重大行政决策档案制度,以档案管理制度有效规范决策流程,实现管党治党责任链条全程可溯,并将相关档案管理情况纳入档案执法检查,推动重大行政决策档案管理制度落地见效。各级政府应依法把档案事业纳入“十四五”发展规划,确保档案事业发展与区域经济社会发展相协调。


2局馆关系面临重塑


档案局馆分设后,虽然在体制上确定了地方档案主管部门和同级综合档案馆分别设立,在形式上实现了彼此独立,互不隶属,但是地方档案人长期在局馆合一体制运行中形成的思维习惯、处事习惯、行为习惯,并不会立即消失,工作惯性的影响将在一定时期继续存在。新修订《档案法》明确规定,档案主管部门依照法律、行政法规有关规定可字字句以对档案馆进行检查;档案馆发生档案损毁、信息泄露等情形的,应当及时向档案主管部门报告;档案主管部门应当及时依法处理对档案馆违法行为的举报投诉。档案主管部门是档案行政管理者,而同级综合档案馆则是档案行政相对人,对于这一变化,多数档案主管部门和同级综合档案馆都还没有完全从思想上确立、从行为上适应。加之目前许多地方局馆虽然分设,但局长馆长仍由一人兼任,实际上造成执法主体和执法对象的主要负责人为同一人,仅从“裁判员”与“运动员”应当分离的行政法治基本原则来看,尚有一定不合理性。


3执法力量配备要加强


新修订《档案法》第四十六条规定:“任何单位和个人对档案违法行为,有权向档案主管部门和有关机关举报。接到举报的档案主管部门或者有关机关应当及时依法处理。”这是首次以法律形式明确社会公众对档案违法行为的举报权利。有理由相信,随着档案普法宣传深入开展,百姓的查档、用档意识将会进一步增强,档案领域争议、纠纷也会随之增加,档案主管部门依法处理相关投诉、举报的能力水平也要随之提升。依法配备必要的执法人员,是贯彻执行《档案法》应当坚守的底线。对于个别执法力量配备不到位的基层档案主管部门来说,要从依法行政的高度,积极协调有关部门解决人员配备问题,避免出现“有法必依”刚性要求与“执法无人”客观现实相互矛盾的尴尬局面。字字句档案整理,对于个别地方档案主管部门采取与其他部门联合执法形式、共用共享执法人员的做法,实属权宜之计,仅是从形式上满足了法律法规执法人员不少于2人的规定,对此应持谨慎态度。


4违法处理方式要多样


新修订《档案法》实施后,档案主管部门执法频率和对档案违法行为的处理较以往会有所增加。长期以来,档案工作中存在注重业务指导、轻视档案执法的监督职能,注重开展档案执法检查、轻视对档案违法行为的查处和责任追究等现象。新、老《档案法》对档案违法行为规定了处分和处罚两种处理方式,档案执法监管对象体制内单位较多,档案违法行为多数属轻微违法行为,一旦实施处分、处罚难免会对单位带来较大负面影响,这也是档案行政处分、处罚案例实际定案极少的原因之一,客观上也造成了《档案法》威慑力不够。根据过错、责任和处罚相适应原则,对于一些轻微违法行为,不宜直接适用处分或处罚,当然更不能一放了之,有损《档案法》权威。《行政处罚法》第二十七条对依法从轻或者减轻行政处罚情形作了规定,并且对于违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。建议在行政法规、规章中或执法实践探索中尝试建立《轻微档案违法违规行为免罚清单》,坚持处罚与教育相结合原则,对此类行为通过责令改正、批评教育、指导约谈等措施,促进有关主体依法合规开展档案工作。


档案主管部门承担法律宣传贯彻、监督执行的主体责任,学习好、宣传好、实施好新修订《档案法》,是我们当前重要的政治任务和推进依法行政的重要举措。学法是基础,是高质量执法的前提。要以新修订《档案法》实施为契机,大力宣传习近平总书记对新时代档案工作的重要指示和档案工作“三个走向”重要论述精神;档案部门档案数字化的普法要结合法律适用和执法规范等核心内容,引进高水平师资力量开展专题讲座,有针对性地进行深度解读;同时还要充分发挥党办体制优势,重点抓好“关键少数”的学法用法,推动党委(党组)把学习《档案法》纳入理论学习中心组学习内容,增强领导干部档案法治意识,提高依法履职的能力和水平。用法是责任,普法、学法要与档案监督检查执法相结合。要依法建立运行高效、权责明确、程序规范、执行有力的执法机制,全面推行“互联网+监管”、掌上执法、联合执法,提升档案管理法治化、智能化、专业化水平;同时以党政机关档案工作责任制为牵引,推进各级各部门将档案工作与业务工作同部署、同落实、同检查,层层分解档案工作责任,把党的领导落实到档案工作全过程和各方面。